关于九省区社会福利社会化工作的调查与思考  

民政部社会福利社会化调研组

　　今年8、9月间，我们分别对陕西、青海、宁夏、甘肃、河南、湖南、江西、浙江、广东九个省区的社会福利社会化工作进行了专题调研。调研期间，我们考察了27个市县区的69个国有福利事业单位、民办社会福利机构、社区服务中心和福利企业，还邀请有关方面的代表召开了26个不同内容的座谈会。通过调研，我们深切地感受到社会福利杜会化发展的强劲势头，提高了对推进社会福利社会化必要性和紧迫性的认识。也发现各地在实践中的做法和经验亟需认真总结，还有一些问题需要在今后的工作中进一步研究和探讨。

       　　
　　一、加快实现社会福利社会化是现阶段我国发展社会福利事业的必由之路

      　　
　　调查中我们深深体会到：现阶段，发展社会福利事业，必顷以大力推进社会福利社会化为手段，除此别无选择。

      　　
　　 当前，我国社会福利事业的主要矛盾是人民群众日益增长枪福利服务需求与现有的福利服务供给严重不足之间的矛盾。几省区人口老龄化程度不同，浙江省和广东省已进人人口老龄比社会，老年人口占总人口的11.76％和10.5％，最低的甘肃省，老年人口为7％。九省区中要求人住社会福利机构的老年人占老年人总数的5％，要求提供托老所、活动站服务的老年人为10％，要求在家庭养老并提供社区福利服务的老年人为75％。与此相对照的是九省区现有的老年人福利服务远远不能满足社会需求：机构床位数只占老年人总数的0.4％ －0.7％，仅能满足不足10％的老年人的机构养老需求，供需差距很大；社区福利服务尽管近年来得到了长足发展，但由于覆盖面小、服务内容单一、服务水平低，也无法满足老年人的基本需求。

     
　　为解决供需矛盾紧张的问题，九省区民政部门积极响应民政部提出的“社会福利社会化‘’的号召，努力探索，积极实践，投资主体多元化、服务对象公众化、服务内容系列化、服务队伍专业化正在逐步成为现实。与此同时，以社会化方式推动社会福利事业的发展，已经成为九省区民政工作者和投资社会福利事业的社会力量的共识。

     
　　浙江省的社会福利社会化工作在全国起步较早，现已初见成效。1987年，浙江省尚无一所社会力量举办的社会福利机构，到今年6月，全省社会力量举办的社会福利机构已有88所，床位数为5500张；社区服务也蓬勃发展，全省社区服务设施已达3.2万个；其中为老年人服务的综合性社区服务中心112个，便民利民网点10万多个。社会福利事业已经从过去的国家包办，逐步向国家、集体、事业单位、社团和个人共同举办的方向发展；全省城镇社会福利机构收养自费老年人的比例已达70％；社会福利机构已从单纯的收养服务扩大到收养、保健、康复、医疗和娱乐等多种形式的服务，并出现了长托、短托、日托、护理等各种类型的福利服务机构；福利机构的工作人员中，医疗和特教等专业服务人员的比例有所增加。温州市委和市政府的领导高度重视社会福利社会化的实践，认为社会福利事业是衡量一个地区经济与社会发展水平以及现代化界度的重要标志，社会福利社会化对于促进社会福利事业的发展，满足人民群众的福利服务需求和“两个文明”的建设起到了极大的促进作用，做了政府想做但目前却没有能力、又必须做的事情，民政部门真正做到了“上为政府分忧，下为百姓解愁”。他们还认为，社会福利社会化也是市场经济发展的必然要求，有需求就有市场，有市场就会有经济效益，有经济效益就会有人投资，今后市政府要加大政策扶持力度，进一步加快社会福利社会化的进程。许多投资者也认为，兴办福利机构虽然在创业阶段具有利润率低、成本回收慢等特点，但从长远来看，只要有政策的扶持，福利机构的收养人数逐步增加并形成规模后，将是一个省心省力、收益稳定、抗风险能力强的投资领域。一些企事业单位和个人采取租赁场地、集资兴建等方式举办福利机构，正是看到了这些特点。投资主体的多元化给社会福利事业的管理体制提出了新的要求，有的民政部门将对福利事业的微观管理和服务职能剥离出来交由中介组织承担，福利机构自身也出现了国有民营、一院两制、法人承包和董事会聘任管理人员等多种管理方式。总之，福利服务供需矛盾得到了一定程度的缓解，社会福利社会化的格局在浙江省开始形成。

      　　
　　在经济欠发达的湖南、江西、河南三省，在实践中理清了社会福利社会化的发展思路，社会福利社会化进程也初露端倪。在调查中，我们了解到，河南、湖南和江西省根据本省社会福利服务的需求不断增长、潜在市场迅速扩张的实际，积极采取措施，动员、鼓励社会力量投资社会福利事业。目前，湖南省共有各类社会办福利机构16个，江西省共有各类社会办福利机构21个，成为社会福利事业的必要补充。河南省通过摸底调查掌握的资料表明，有11％的老年人要求进人机构和社区托老所养老，有83％的老年人要求居家为主，以社区服务为配合。但是老年人中只有25％左右的人享有退休金（与全国的平均数相同），而且其中绝大部分为低收人者，每月能够承担300元以下养老费用的老年人多达80％以上，而福利机构收养一个老年人每月成本需要500元。对此，河南省的同志提出应该在服务方式的多样化上下大功夫，为老年人提供分层次的养老服务，即“对于高收人者和生活完全不能自理者，提供设施齐全的机构养老服务；对于中等收人者和半自理者，提供社区内托老服务；对于低收人者和健康者，组织社区志愿者提供无偿助老服务。”按照这一思路，福利机构可提供3－5％的服务，社区福利服务可提供20－25％的服务，再加上家庭服务保障，基本能够满足老年人、残疾人和孤残儿童等特殊困难群体福利服务的需求。

     
　　在西北地区，由于多种原因，社会福利事业发展明显落后于其他地区，如青海省和甘肃省没有福利机构的县分别为82％和70％。面对这种落后局面，西北几省区的同志已经意识到单纯依靠国家的财政投人是不现实的，必须在社会福利社会化上下大功夫，利用西北地区的特有优势发展社会福利事业。他们认为，这些优势的主要有：第一，现有社会福利事业单位基础设施有很大改观，一批新项目正在陆续上马，由此可以带动社会力量兴办社会福利事业。第二，在区域环境上，尽管西北地区位置偏僻，缺乏吸引外部资金的优势，但西北地区少数民族聚居，许多宗教教义中阐述施普助人的思想很有影响力。同时，由于近年来消费低迷，没有形成经济热点，不少用散资金缺乏理想的投放渠道。第三，在消费的层次上表现为瞩求的低层次化。在社会福利服务的需求者中，由于受经济能大的制约，选择低水平消费的居多，因此，社会福利设施的极大成本相对降低，有利于投资者花小钱办大事，逐步随着经济发展由小到大、由低到高，满足不同档次消费者的需求。社会福利社会化尚处于萌芽阶段，社会力量兴办社会福利机构的积极性正在逐步提高。为了保护这种积极性，当地政府有关部门在政策法规的制定上采取了一定的措施，如青海省出台了《民办社会福利机构管理暂行办法》，甘肃省正在研究制定《加快发展社会福利事业的意见》和《民办社会福利事业单位管理办法》，这将对社会福利事业的规范发展起到积极的作用。

     
　　通过调查，我们认为，综合我国国情、人民群众的福利服务需求和社会力量兴办社会福利事业的积极性等因素，必须明确社会福利事业与社会福利社会化二者之间的关系，即发展社会福利事业、满足人民群众日益增长的福利服务需求是目的；动员社会力量发展福利事业，实现社会福利事业管理体制和运行机制的根本改变，推进社会化进程，是工作手段。弄清这一点，对于全面地理解社会福利社会化的内涵，提高对社会福利社会化必要性的认识，正确指导社会福利社会化的实践，有着十分重要的意义。

     
　　二、必须进一步完善扶持保护政策，尽快建立符合国情、适应社会主义市场经济体制要求的社会福利事业服务体系和管理体制

   
　　九省区的实践表明，在社会福利社会化过程中，政府的作用举足轻重，特别在启动阶段，政府的扶持保护政策是否得力，是调动社会力量参与社会福利事业、推进社会化进程最为关键的因素。往往是出台一个政策，就催生一大批社会福利机构和福利服务设施。1996年以来，浙江省先后出台了《社会福利事业单位”九五”发展规划》、《关于加快发展社会福利事业的通知》和《浙江省社会福利机构管理暂行办法》。温州市认真贯彻执行这些文件，并结合实际出台了本市的相关政策，积极倡导和支持社会力量兴办社会福利事业，采取减免税费等措施，鼓励和引导社会团体、企业、个人和海外组织采取合资、合作、民办公助等形式创办各类社会福利机构，极大地调动了社会各界的积极性，民办福利机构已发展到目前的75所，床位4500张，占城镇福利机构床位总数的80％。广东省、青海省、河南等省出台的相关社会福利机构登记管理办法，也使民办福利机构的发展迈上了一个新台阶。

     
　　但是，纵观九省区的总体状况，许多民政部门仅仅停留在社会福利社会化的倡导和号召上，在推进社会福利社会化的进程中还存在着一些问题，诸如登记审批没有依据，监督管理没有办法，鼓励兴办没有政策，在一定程度上严重滞后于形势的发展，形成被动应付的局面。在西北地区，推动社会福利社会化工作的相关政策除青海省出台了《民办社会福利机构管理暂行办法》外，其他则基本为空白。政策的滞后影响了社会力量兴办社会福利机构的积极性。近两年来，陕西省各级民政部门受理申请举办社会福利机构的单位、团体和个人，因没有明确的政策依据，多数无法实施。民政部门已批准成立的福利机构均按社区服务项目审批。在无具体政策出台的情况下，社会上多个部门又都在审批、开办社会福利机构，其结果是政出多门，民政部门无法对其实行有效的监督和管理。湖南省阳光儿童福利院院长杨绍军在同我们座谈时认为，象他这样致富后想回报社会、投资于福利事业的大有人在，但是由于政府的相关政策法规和配套措施滞后，使他们普遍感到无章可循，无法可依，最终往往因为风险太大而搁置下来。目前，全国许多地方关于社会福利社会化的政策法规不够健全，管理制度也不够规范，动员社会力量兴办福利机构的工作处在重视发动、兼顾管理，尚不能提供他们所需要的相关服务和政策保障的状态。因此，加大扶持力度，正确引导各方面力量，大力推进社会福利社会化的任务十分艰巨。

      　　
　　根据调查，我们认为，目前，各级民政部门具体需要做好以下几方面的工作：

     
　　1.制定宏观社会福利事业发展规划。民政部门要在广泛调查研究的基础上，根据人口规模和经济与社会的发展状况，对需求进行定性、定量分析，科学合理地制定出社会福利事业的发展规划，并纳入本级国民经济和杜会发展的长期、中期和近期总体规划。

    
　　2.制定系统完善的优惠政策。由于社会福利机构的利润率较低、资金回收周期长，如果单纯按照成本核算，绝大多数民办福利机构在创办初期基本处于亏损状态a这种现象影响了社会力量举办福利机构的积极性，使许多准备举办社会福利机构的投资者望而却步。因此，为鼓励和支持社会力量兴办社会福利事业，各级政府要尽快制定优惠政策：将各种类型的老年社会福利设施纳人国家和地方计划立项，将建设资金列人财政预算，并建立逐年增长的机制；将社会福利服务设施纳人公共设施配套建设规划，严格按照规划实施；税务、城建、金融。水电管理和交通等部门对福利事业在政策上予以相应的优惠，创造良好的政策环境，吸引更多的投资者，促进社会福利事业的发展。

     
　　3.加快法规建设步伐。目前，社会各方面的力量如企事业单位、社会团体、个人以及港澳台和国外组织要求兴办社会福利事业的积极性日趋高涨。为了适应这一发展趋势，充分利用社会资源，调动社会力量多形式、多渠道兴办社会福利事业的积极性，各级民政部门要尽快制定社会福利机构设置规划。各类社会福利机构建设标准和服务标准等法规和标准，对社会福利机构的性质、宗旨、权利。义务、执业资格、管理体制。建设规范和服务标准等作出明确规定，以保护民办福利机构和服务对象双方的合法权益。

     
　　4.正确引导，建立以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会福利服务体系。调查中我们发现，福利机构人住率低、社区福利服务薄弱、居家养老缺少政策支撑的现象在各地都不同程度的存在。九省区目前各类社会福利机构的数量和拥有的床位数从总体上说并不多，其床位数仅占总人口的0.73％，远远低于发达国家7％的水平，与社会的需求量相比也仅占不到10％，但实际利用率却不高，影响了两个效益的发挥。如广东省目前有各类社会福利机构2131所，共有床位71946张，而人住的各类人员只有47297人；在河南、湖南、江西等地，我们考察的民办老人福利机构，所到之处反映最多的是床位利用率低，经营上人不敷出，有的甚至面临着关门歇业的窘境。出现的这种情况是特定时期的特定现象，其表现为，一是局部性，主要集中在少数民办福利机构发展比较快的城市，尤其是大中城市。二是这种过剩是相对的、低水平的。与发达国家，甚至一些发展中国家相比，我们的社会福利服务整体水平仍然较低，在许多方面不尽如人意。三是属于结构性的过剩。目前老年福利机构多限于养老服务和院舍服务，而对医疗、康复、教育、文化、娱乐、交往、体育、家政眼务等方面的服务涉及较少，既使在养老方面，如何多形式、多档次、全方位地开展服务研究也不够。产生这个问题的原因是多方面的，比如：老年人经济承受能力有限、传统观念的影响以及社会福利机构的地域分布、服务设施、服务形式、收费标准、服务水平等还有很大的差距，真正适销对路、物美价廉的服务还不多，限制了即期消费等等。启动社会福利服务市场，扩大社会福利服务消费，就要切切实实地贯彻以居家为基础、社区为依托、机构为补充的指导思想。首先，要正确理解社会福利社会化，纠正有些地方片面认为社会化就是兴建老人公寓或托老所的做法，把视野拓展到居家养老、社区养老和机构养老等全方位服务上，拓宽工作思路，扩大投资领域。其次，在倡导资金来源多样化的同时，要引导各投资主体事先作好可行性研究和论证，切实履行调查研究、分析论证。评估算帐等程序。在建设上不要一哄而起，在标准上不要贪大求洋，在形式上不要千篇一律。作为政府主管部门在态度上既要积极，又要慎重，“热情要高”，“头脑要冷静”，防止盲目发展和无序发展，避免走弯路。当然，在市场经济条件下，各投资主体的适度竟争，优胜劣汰也是完全必要的。四是各级政府要适度扩大福利保障的对象，对那些确需提供福利服务帮助和照顾的生活不能自理或半自理以及身边无子女的社会老年人给予适当的经济资助，提高他们的实际支付能力，以扩大老年福利服务市场和实际需求。同时还要认真做好宣传教育工作，在社会福利尤其是老人福利方面也要解放思想，更新观念，树立进步、科学、健康、文明的生活方式，营造养老、敬老、助残、扶孤的良好社会氛围。

     
　　5、建立政府宏观管理、中介组织承办、各种福利机构自主经营、面向全体公民的社会福利事业管理体系。目前在社会福利事业的管理体系中，各地普遍存在着政府既是“指挥员”，也是“裁判员”，又是“运动员”的情况，严重制约了社会福利事业的发展。在这项工作中，政府的主要任务是拟定社会福利事业发展规划、制定和调整政策、参与筹措并分配资源、直接提供示范性服务以及协调、评估、监督和管理社会福利的备种主体。中介组织的主要任务是成为社会福利事业的行业组织者和民政部门名符其实的得力助手，成为党和政府联系福利机构、福利组织、福利服务对象和福利服务队伍的桥梁和纽带。福利机构的主要任务是以自主经营、自负盈亏为前提，提供优质服务，在福利服务市场上争得自己的地位。从尽快建立福利事业管理体制的角度讲，目前，政府应着力在三个方面狠下功夫：一是转变职能、改进作风，真正实现从微观管理向宏观管理的转变。二是扶持和培育中介组织，把社会福利交给社会去办。三是转变福利机构运行机制，通过改革在已有的国有福利机构中建立市场化运行机制，通过加强管理，防止新办的福利机构按旧机制运行。

    
　　三、必须加大国有社会福利事业单位改革力度，建立起市场化运行机制

     
　　十一届三中全会以来，九省区国有福利事业单位立足民政，面向社会，解放思想，转变观念，狠抓管理体制、用人用工制度和分配制度的三项制度改革，在从封闭型、供养型、救济型向开放型、供养康复型和福利经营型转变的过程中迈出了可喜的步伐，经济效益和社会效益都有了较大幅度的增长。河南省国有福利事业单位通过改革，拓宽了社会化的路子：首先扩大了资金投人的渠道。根据10个抽样单位的统计显示，1985年以前，社会福利事业单位基建资金完全由政府投入，到1996年，政府财政投入的总量虽有很大提高，但比例已经由I00％下降到19.2％，有奖募捐、杜会捐赠等占投人的50％以上。其次是管理方式多样化，福利院普遍在内部管理、用工、分配等制度上大胆革新，强化竞争机制，提高了管理水平。第三是服务对象社会化，各福利事业单位不断拓展生存和发展空间，实行有偿服务，全省三类福利院全年创收676.3万元，占财政补贴的一半以上。浙江省国有福利事业单位为了打破长期以来存在的“铁交椅”、“大锅饭”现象，重点在用人用工、分配和管理制度方面进行了改革，试行了干部聘任制、职工合同制、奖金效益挂钩制等办法，形成了干部能上能下、职工能进能出、奖金能高能低的良好氛围O湖南省的社会福利机构积极向社会开放，各地福利院适应市场经济体制的客观要求，把眼光瞄准市场，在做好“三元”对象收养工作的前提下，积极挖掘内部潜力，改造内部设施和环境，发挥资源优势，面向社会开展代养业务，全省各类社会福利院收自费代养人员1384人，占收养人员总数的20.7％。自费代养一方面满足了社会成员对社会福利服务的需求，另一方面对弥补财政经费不足，改善办院条件发挥了积极作用。同时，国家办的社会福利机构还大力发展社区康复、社区医疗、社区寄养以及其它院办经济，不仅为附近居民解决了一些实际困难，而且积极争取社会资金的支持，改变了福利机构单纯依靠政府拨款的资金来源不足问题，较好地弥补了资金的不足。长沙市社会福利院面向社会开展聋儿语训和弱智儿童的特殊教育，使大批残疾儿童获得不同程度的康复，提高了自理能力，深受残儿家长的好评。江西省宜春地区上高县社会福利院利用现有条件实行多种经营，曾先后办过养殖场、碾米厂、商店、服装店和丧葬用品店，还组织部分有劳动能力的收养人员参加劳动、实行按劳计酬。院办经济的发展，使老人的饮食、住宿、穿戴以及医疗等方面都得到了明显提高。青海省西宁市儿童福利院是一所新成立的社会很利机构，他们开业伊始就面向社会公开招聘副院长以下的全体工作人员，彻底废除了“铁饭碗”和“铁交椅”，提高了工作人员的业务素质和积极性，减轻了政府的负担。同时，该院还与香港基督教例行会合作，由香港基督教例行会投人50万元的开办经费和每年近20万元的经费补助，采用联办的管理模式，引进香港在儿童福利方面的管理经验，实行以人为本的严格管理，为孤残儿童提供养护、医疗、康复、教育等全方位的优质服务，促进了工作水平的提高。

   
　　但是，从现有的情况来看，国有福利事业单位的改革还有待于进一步深化。目前，改革中存在的主要问题是内部运营成本意识不强，对走向市场准备不足。许多福利院缺乏竞争意识和危机意识，虽然自费收养人员的比例逐年增加，甚至于达到了70％以上，但由于高成本、低效益，甚至亏本经营的运作方式，使政府每年仍然要投人全额的事业经费或是大量资金，来弥补其运营经费的缺口。这种旧的管理体制和运行机制已不能适应社会发展需求，特别是在经济不发达和欠发达地区，从某种意义上说，加快国办社会福利机构的投资体制和内部管理运营机制的改革是当前发展社会福利事业的最为迫切的问题，加快国有福利事业单位的改革步伐势在必行。

   
　　我们认为，今后，国有福利事业单位必须紧紧围绕市场，加大改革力度。第一，要自觉面向市场。社会福利机构要破除官办官管的“官本位”思想，自觉站在更高角度思考问题，增强竟争意识和危机意识，提前为财政拨款的递减和走向市场作准备，把握国家对整个事业单位改革的原则，做到未雨绸缎。第二，要主动寻找市场。社会福利服务是一个大市场，市场的现则就是适者生存，优胜劣汰，社会福利机构要破除“皇帝的女儿不愁嫁”的旧思想，面向全社会的需求人群，扩大服务领域，提供适合“消费者”需求的服务。第三，要按照市场经济的规律运行。国有福利事业单位从现在起就要强化市场意识，树立成本核算的观念．按照市场规律的要求在经营和管理方面进行模拟运作；及早建立符合市场经济的运行机制，形成由董事会、理事会、监事会领导下的法人自主经营方式；充分发挥中介组织和行业自律机制的作用；积极推广上海经验，彻底实行政事分开，下放权力，让福利事业单位真正做到法人管理。自主经营，有条件的地方要逐步实行财政拨款制度的改革，变暗补为明补，将拨给福利机构的资金直接补贴给服务对象，把福利机构推向市场。第四，要向市场要效益。破除“等、靠、要”的思想，树立市场观念，以优质服务去占领市场，以市场创造效益；要发挥国有福利机构的人财物优势，扩大有偿服务的范围，积极参与社区和家庭福利服务；鼓励国有福利事业单位以上地置换、转让部分土地使用权等方式筹集资金，进行改造和扩建；支持社会力量以合资、人股、购买和租赁等方式，参与国有福利事业单位的改革和发展。

     
　　四、必须加快民政直属福利企业改制步伐，不断提高市场竞争能力

     
　　福利企业是集中安置残疾人的场所，是综合保障残疾人基本生活权益的重要形式之一。随着社会主义市场经济体制的逐步建立，社会福利企业面临着与市场经济接轨、在市场竞争中生存发展的严峻挑战。调查中的一些地方民政部门能够审时度势，把福利企业的改革同改组、改造和加强管理结合起来，按照建立现代企业制度的要求对福利企业的管理体制进行大刀阔斧的改革，使福利企业责权不分、经营机制不活。投资与效益不挂钩的现象得到了扭转，许多过去长期亏损的福利企业止住了效益下滑的局面，不少企业出现了扭亏增盈和向上发展的势头。然而，目前福利企业依然面临着许多问题，最突出的是产权不清、机制不活、效益普遍不佳、生产经营困难等。在所有福利企业中，又以民政直属福利企业困难更大、问题更多。据调查，去年广东省仅民政直属福利企业就净亏743万元，河南省郑州市的民政直属企业亏损面高达60％，而陕西省全省只有153家福利企业，净亏就高达780万元。可以说，福利企业的生存发展面临着严峻的挑战。

      
　　针对这一问题，各地已经采取了许多措施，不少取得了很好的效果，其中以改制效果最佳。从调查情况看，九省区直属福利企业的改制工作绝大多数是成功的，改制后，政府满意、企业满意、残疾职工满意。特别是民政直属福利企业通过改制找到了出路，盘活了存量，焕发了生机与活力，经济效益明显增长，安置残疾职工人数稳步增加，从而更加有效地保障了残疾人参与社会的基本权益，维护了社会稳定。宁夏回族自治区通过股份制改造、租赁托管、整体转让出售等方式，实现了企业生产要素的最佳组合，改善了企业经营管理体制，使民政厅直属的福利企业全都起死回生。广东省顺德市于1994的开始改制工作，现有77所福利企业中改制的已达97％。通过改制，民政部门摆脱了具体的经营管理工作，卸掉了包袱，福利企业经济效益普遍提高，全市福利企业年销售收人、利润和税收分别比改制前增长了7倍、3倍和13倍；改制还保障了残疾职工的合法权益，所有改制企业为全部残疾职工办理了社会养老保险和医疗保险，残疾职工与正常职工一样享受到了同工同酬和最低工资制度。

   
　　今后，民政直属福利企业必须进一步加快改制步伐。首先，要提高认识。要看到根据国家对国有企业采取“抓大放小”的政策，福利企业的改制势在必行。其次，改制过程中，要注意保证国有资产不流失、保证残疾人的基本权益不受损害、尽力保证福利企业性质不变。从实践看，福利企业的改制最好纳人地方政府国有企业改制的总体规划统一进行。这样可以避免很多不必要的麻烦，减轻民政部门的工作压力。第三。要注意落实福利企业的减免税优惠政策。坚决贯彻落实国务院办公厅《关于进一步做好残疾人劳动就业工作的若干意见》，确保改制后无论何种所有制形式的福利企业，都能一视同仁地享受到减免税优惠等扶持保护政策。第四，要加强对福利企业进行战略性调整的指导，把技术创新同调整产业和产品结构结合起来，通过技术创新，推进产品结构的调整。第五，加强管理监督，清理整顿，坚决打击假冒福利企业和逃税骗税行为。

   
　　五、必须坚持分类指导的原则．因地制宜地推动社会福利社会化进程

       　　
　　九省区地处西北、中部和东南沿海地区，其社会福利事业的发展水平和社会福利社会化的发展进程，与当地的经济和社会发展水平基本上是相适应的。以宁夏、河南、广东为例，1998年，三省区城镇年人均收入分别为3836元、4219元和8839元；各类社会福利机构的床位数占总人口的比例分别为0.5‰、0.6‰和7.3‰，其中社会力量举办的福利机构的床位数占城镇福利机构总床位数的比例分别为13％、18％和30％。从全国来着，这三省区社会福利事业的发展水平和社会福利社会化的程度也分别代表着欠发达、中等发达、较发达地区的特点。横向比较而言，也呈现出阶段性的发展特征，宁夏、河南和广东社会福利社会化分别处在萌芽、生长和蓬勃发展阶段。不平衡的现实决定了在社会福利社会化的过程中，必须坚持因地制宜、分类指导的原则。我们在调研中明显地感到，与发达地区相比，西北地区和中部内陆地区的社会福利社会化工作正处于萌芽或起步阶段，人口老龄化的发展趋势尽管已现端倪，但目前尚未形成明显的社会矛盾。老年人口比例的相对合理以及经济发展和社会福利事业发展的相对滞后是上述地区社会福利社会化发展的基本状况，因此，要因地制宜地制定社会福利社会化发展的思路和政策。从全国来说，制定社会福利社会化发展规划不能搞“一刀切”，要实行分类指导。从社会福利社会化的实践来看要强调科学的规划和指导，分阶段、分步骤实施，不能超前、滞后或一激而就。超前发展，既会造成人财物的浪费，也会挫伤社会力量兴办社会福利机构的积极性；滞后发展，将会使社会福利服务的供给与人民群众需求之间的矛盾愈演愈烈，并在一定程度上影响经济和社会的协调发展。

   
　　根据调研，我们认为，分类指导的具体思路应该是：  

   
　　（1）以宁夏为代表的西部地区，要以社区福利服务为重点，量力而行。重点兴办一批投资少、见效快、覆盖面较广的小型、分散的福利服务网点。同时，大力发展社区志愿者队伍，特别是发动老年人和有劳动能力的残疾人，借鉴“劳务储蓄”的作法，开展互帮互助活动，走出一条具有本地特色的社会化之路，最大限度地满足老年人等特殊困难群体的服务需求。

  
　　（2）以河南为代表的中部地区，要根据实际情况，选择若干环节重点突破。首先，要顺应民办福利机构发展较快这一形势，从加大扶持力度和加强规范管理人手，建立健全民办福利机构的管理、监督和优惠政策体系，为其发展壮大创造良好的外部环境。其次，要根据河南国有福利事业单位数量较多的特点，将国有社会福利机构的改革作为重点工作来抓。一方面，尽最大努力增加代养、收养自费老年人和残疾人的数量，把眼务范围延伸到社区和家庭之中；另一方面，要增强成本意识，模拟市场运作，为条件成熟时完全进入市场做好准备。第三，要大胆探索，采用多种形式，努力走出适合本地特点的社区福利眼务之路。

    　　
　　（3）以广东为代表的东部发达地区，要先行一步，全面推进，尽早实现社会福利事业管理体制和运行机制的转变，建立新型社会福利服务体系、管理体系和政策法规体系。从实际情况看，要特别注意避免按传统方式组建新的福利机构，从一开始就建立起市场化的运行机制。如果这一问题解决不好，东部地区的福利事业很可能会遗患无穷。

      
　　无论东部、中部。西部地区，都要高度重视社区福利服务在社会福利社会化过程中的突出位置。社区是老年人和残疾人生活、活动的主要场所，是建立社会化福利服务体系的主要载体。社区靠近老百姓的家门口，大力兴办社区福利服务，因地制宜地为老年人、残疾人、孤残儿童等特殊困难群体提供丰富多彩的福利服务，是实现社会福利社会化的有效形式和途径。要看到，发展社区福利服务，不仅顺应了人们对社区的归属感需求，符合我国现阶段的国情国力，而且符合国际上社会福利服务社区化的主流趋势，应该成为我们推进社会福利社会化的主要着力点之一。

     
　　社会福利社会化作为推进社会福利事业的重大改革，目前在各地还处于起步阶段，有很多问题，如养老体系的构建，家庭养老的政策支持，农村养老模式，社会福利机构的民办公助，残疾人、孤儿福利事业的发展思路等方面还有待于我们进一步加强研究，并在实践中探索和解决。

                                            负责人:杨衍银

                                                            成员：廖鸿 常宗虎 贾晓九 李桂广