以社区福利服务为着力点       全面推动社会福利社会化

 青岛市民政局

       　　青岛是一个沿海开放城市和计划单列市，全市辖有七区五市，总面积10654平方公里，总人口703万，其中60岁以上的老年人占总人口的14.15%，市内4区150万人，老年人口占15.22%，已经提前进入老龄化城市。近年来，我们为适应社会主义市场经济发展的需要， 抓住机遇，依托社区，以社区福利服务为着力点， 以发展社区养老事业为突破口， 初步走出了一条适合青岛实际的社会福利社会化新路子，取得了明显成效。我们的主要做法是：

       一、立足实际，搞好定位，找准社会福利社会化的实现途径                              

       　　近几年，青岛的社会福利事业有了较快的发展。 但随着改革的逐步深入，人口老龄化程度的日益加重， 传统的社会福利事业遇到了新情况、新问题。为了寻找一种能有效地解决这些矛盾的途径，实现社会福利社会化的良性循环，我们会同市统计局进行了一次大规模的社会福利需求和资源状况调查。调查结果显示，依托社区发展社会福利服务，特别是发展社区养老事业，有着得天独厚的条件和基础。

       　　首先，发展社区福利服务符合民情民意。从统计结果看，在中国传统养老观念的影响下，老年人的家庭价值观念比较牢固，地缘文化观念浓厚，左邻右舍的情感维系也很重要，他们一般都乐意生活在熟悉的环境中，对社区有着较强的归属感、认同感和依赖感，89.5%的老人希望居家养老。因此，他们迫切要求提高和完善社区福利服务水平，以便就近享受到优质、方便的养老服务。把社会福利服务的着眼点放在社区，符合民情民意。其次，发展社区福利服务具有比较丰厚的资源。在市区23万老年人中，有10.5%的选择机构养老，其中3% 的老年人急需入住，而当时全市可供养老的床位仅有500张，老人入住的需求量是床位数的13倍，社会福利设施不足的矛盾非常突出。 而另一面则是社区内大量可用于福利服务的资源，由于种种原因，没有得到有效的配置和利用。如散布在我市社区的几十家国家部委驻青疗养机构，普遍存在技术设备闲置、客源不足的问题；驻区的许多企事业单位，由于深化改革，结构调整，急需利用闲置的设施，开展新的服务项目。这些为社区福利服务的发展提供了丰厚的潜在资源。再次，社区服务的发展已经为社区福利服务奠定了很好的基础。经过多年的努力，我市已基本形成了比较完整的社区服务网络，全市专职、兼职和志愿服务人员达3.2万人，特别是居住在社区的下岗职工和离退休人员，可以作为推进社区福利服务的重要力量。同时，我市区、街、居三级社区服务设施建设连续上了几个台阶。另外，各方面社会力量参与社区服务的积极性也空前高涨。推进社区福利服务具备了良好的条件。

      　　我们感到，青岛现阶段社区的状况，决定了社会福利社会化必须以社区为依托，以发展社会养老事业为切入点，进一步发掘、利用、整合社区人力、物力资源，提高社区福利服务水平，进而实现社会福利事业更高层次的发展。基于以上认识，我们从青岛的实际出发，进一步调整了市区两级民政部门的工作重点，确定了“政府大力倡导、搞好政策保障、依托社区服务、突出三个重点（服务设施建设、服务网络建设、管理机制建设）、全方位推进社区福利服务”的工作思路，并进一步加大了工作力度，在较短的时间内，就使全市的社区福利服务事业得到了迅速发展。   

     二、突出重点，开拓创新，全方位推进社区福利服务

     　　要使社区福利服务真正成为推进社会福利社会化的着力点，就要立足社区，从满足社会福利服务对象特别是老年人的各种需求出发，从加快养老服务设施建设、完善养老服务网络、健全管理运行机制三个方面入手，全方位推进社区福利服务。  

   　　（一）拓宽投资渠道，加快社区福利服务设施建设。我市社区福利设施，特别是社区养老服务设施的不足，是制约社区福利服务发展的“瓶颈”。为了尽快满足机构养老的需求，我们广泛动员社会力量，拓宽投资渠道，初步实现了投资主体的多元化：一是加大政府投入。为了搞好示范性、骨干性福利设施的建设，我市各级政府在财力比较紧张的情况下，普遍加大了投资力度。市政府投资3000万元兴建了一座1.3万平方米的老年人公寓，年内将投入使用。各区采取政府投资一部分、发行福利彩票筹集一部分的办法，建起了功能齐全、档次较高的福利设施。如市北区老年公寓面积为3700 平方米，李沧区的福利院设有120张床位。二是利用闲置资源。为了合理配置和利用社区内企事业单位闲置的设施，将其改建成投资少、见效快的福利服务设施，我们通过组织座谈、外出考察，并从政策、资金、物资方面给予扶持等多种方式调动企事业单位的积极性。一些疗养机构、区级医院充分利用自身技术、设备优势开办养老业务。仅中国纺织疗养院等两家驻青疗养机构就一次改建养老床位数250张。青岛第三印染厂投资30万元，将一座近千平方米的医疗门诊部改建为拥有54个床位，集生活照料、康复为一体的老年护理院，专门收治生活不能自理的老人，深受老年人家属的欢迎。改建后的护理院既解决了医护人员的“吃饭”问题，取得了良好的社会效益和经济效益，又走出了企业剥离社会职能的新路子。 全市还有256个驻区企事业单位福利设施向社区开放。企事业单位的积极参与，不仅使养老设施不足的矛盾得到了迅速缓解，而且还开辟了社会福利社会化新的发展空间。三是引导多方合作。我们积极引导、鼓励各种形式合资、合作建设养老服务设施。我市的养老机构中，有不少是街道与企事业单位联办的，也有通过转让部分土地、房屋使用权，或出设备、出资金多方合作的，出现了股份有限责任和股份合作形式。如市北区胶州路街道办事处与青岛电缆厂合作，一方出让厂房，一方出资改造，开办了鸿祥老年公寓，实行风险共担、利益均沾，新的管理体制带来了良好的效益。四是发动个体兴办。我们主要通过优惠政策，引导一些有能力的个人投资兴办社区民办养老机构，全市个人兴办的养老机构已达15家，其中福寿乐敬老院床位可达100张。社区福利服务投资主体多元化的发展态势，使社区的养老床位在去年一年内净增了近千张，今年还将有较大幅度的增长，基本可以满足老年人入住养老机构的需求。

   　　（二）完善服务网络，构筑居家养老服务的支撑体系。就我市目前的情况看，居家养老仍是大多数老年人乐于接受的养老模式。如何为这样一个庞大的群体提供便捷的服务，使居家养老成为社区福利服务的重头戏，是必须尽快解决的重大课题。我们根据青岛的实际，确定了“利用社区服务的网络与资源为社区居家养老服务”的思路，逐步构筑起满足居家养老服务的支撑体系。这一思路主要体现在三个方面。一是提高服务队伍的专业化程度。鉴于居家养老服务的特殊性，我们在专业队伍、兼职人员和志愿者有机结合的基础上，按照专业化、社会化的要求，重点加强了专业服务队伍建设，组建了以下岗职工、失业人员为从业主体，以各区社区服务中心为枢纽的劳务性社区服务企业。这些企业以老年人的服务需求为重点，使居家养老服务系列化。如市南区社区服务中心成立的新生活社区服务总公司，内设专为老年人服务的保姆、生活用品配送、保洁等分支机构，为老年人提供有偿或低偿的服务，提高了专业化程度。同时，我们还继续发挥社区志愿者队伍的作用，通过社区志愿者协会发动居民担任社区助老志愿人员，由社区服务中心统筹安排，以“结对包户”的方式为老人提供相对稳定的公益性服务。二是发挥热线电话求助网络的作用。我市的居民求助电话已经形成区街互联的网络。我们在这个网络内为居家老人提供了比较全面的服务项目，居家老人只要拨通求助电话，就可以足不出户地得到所需要的服务。最近，市南区又与全国助老工程办公室联合设立了社区智能服务网络，运用高科技手段，通过网络系统主机与呼叫终端机的连接，将生活服务、医疗急救、家庭防盗等服务延伸到家庭中，深受老年人的欢迎。今年将有一万户老人家庭进入这个网络。对一些需要特殊照顾的老年服务对象，我们则普遍为其安装了求助门铃，提供特定服务。三是不断扩大社区助老公众网络。所谓助老公众网络，就是通过社区服务和社区建设所形成的“共驻共建”的机制，充分利用社区资源，吸引驻社区的单位参与为老年人服务的行列， 进一步满足社区老年人的生活服务、医疗康复、文化体育、休闲娱乐等多层次需求，改善社区老年人的生活质量。为此， 我们最大限度地组织驻区党政机关、部队、学校、社会团体等参与社区福利事业，提供面向老年人的各种公益性服务，并逐步形成制度，丰富了居家养老的内涵和外延。

    　　（三）抓好载体，形成运转有效的管理机制。 社区资源的合理配置和共享，离不开有效的运行管理机制，而管理机制又需要必要的载体。经过几年的运作，我市的市、区、街三级社区服务中心建设日趋完善。它们作为政府与社区福利机构、政府与服务对象之间的中介组织，已具备了社区福利服务的组织指导、日常管理、信息交流、人员培训等功能。为此，我们积极探索，根据市场经济的规律和转变政府职能的要求，确定由各级社区服务中心承担社区福利服务的运行管理任务，以充分发挥它们的示范、指导作用。政府职能部门则由过去的直接组织者变为负责宏观引导和制定政策，实现了职能的转变。在这种管理机制下，各级社区服务中心承上启下的作用得到体现。它们及时掌握社区各种资源并进行整合，贴近社区居民特别是老年人的需求，并运用信息手段，调度服务队伍、连接服务网络，提供各种服务，使服务效率和服务质量得到提高，管理也更为有效。目前，市南、四方等区的社区服务中心正在按照产业化、社会化的要求，以现代化工具为纽带，以标准化多功能服务体系为手段，探索社区养老新模式。实践证明，以各级社区服务中心为载体的管理机制，有利于社会中介组织的发育，有利于提高社会福利社会化的程度。        

      三、加强引导，规范管理， 推动社区福利服务的健康发展

      　　我市各级民政部门在推进社区福利服务工作中,始终注意从实际出发,加强宏观引导，加大宣传力度，强化行业管理，为社区福利服务业的健康发展创造条件。

    　　一是制定优惠政策， 为社区福利服务创造良好的外部环境。近两年，我们在广泛调查论证的基础上， 积极争取市委、市政府的支持， 连续下发了《青岛市人民政府关于加快发展社会福利事业的通知》、《青岛市养老机构管理办法》（青岛市政府98号令）、以及民政局等四部门《关于社会福利机构用水、用电、用气及电话安装享受优惠政策的有关规定》、民政局等七部门《关于解决孤儿问题的若干意见》等文件，围绕兴办养老福利机构的执业资格、管理登记、土地使用、资金筹措、费税减免、医疗保险以及孤儿的生活保障等等方面，制定了40多项配套的优惠政策。为了把这些优惠政策落到实处，市委、市政府还将此列入了年度重点责任目标考核范围。优惠政策的出台，极大地调动了社会各界兴办社区福利事业的积极性，形成了发展社区福利服务良好的外部环境。

    　　二是加大宣传力度，为社区福利服务创造良好的社会氛围。近几年来，我们针对发展社区福利服务事业发展的需要，加大宣传力度，通过新闻媒介，大力宣传有关社区福利服务的政策法规、新人新事， 引导社会广泛参与，促进传统观念的转变。如为了促进社区养老，仅在去年，我们就组织了三次“老年人入住养老机构咨询洽谈会”，市有关领导亲自到场，新闻媒介集中报道，供需直接见面, 扩大了社会影响。在去年“老人节”期间组织的大型咨询洽谈会上，到会咨询的老人达3000 余人，有的当场就达成了入住协议， 还有几百人赶到养老机构现场参观。会后各养老机构咨询电话不断，入住人员明显增多。由于宣传力度不断加大，社会参与的程度不断提高，发展社区福利服务的社会氛围越来越好。        

    　　三是加强行业管理，为社区福利服务发展创造规范秩序。社区福利服务的健康发展，既要靠大力推进， 形成规模，同时又必须注意规范管理，形成良好的运行秩序。为此，我们从起步阶段就注重建立健全管理制度。我们会同劳动、卫生等部门，对社区福利服务的行业要求进行了专门调研，制定下发了有关管理规程， 进一步规范了设立福利机构的标准、条件、硬件设施配置及技术标准，特别是抓好各项服务标准的制定，以确保服务质量。同时，还着手组建了社区福利服务的监督体系，建立投诉渠道，确保老年人的合法权益不受侵害。对社区福利服务遇到的政策性问题，我们及时加强调查研究，提出解决思路。如养老服务的收费问题，事关社区养老事业发展。我们经过调查论证，提出了基本收费标准实行指导价格，由养老机构提出，经民政、物价部门核准执行，特殊服务收费实行市场调节，由养老机构同服务对象议定；对居家老人的一般性服务，坚持有偿、低偿服务为主，无偿志愿服务补充。这样，既考虑了老年服务对象的承受能力，又为社区福利机构的经营发展创造了必要的条件。这些问题的解决，使我们行业管理的调控能力有所提高，为今后深化社会福利社会化工作打下了基础。

      　　通过两年多的探索，我市以社区福利服务为着力点，加快社会福利社会化的工作取得了较好效果。设施建设有明显变化，服务队伍和服务网络进一步健全，社区资源配置趋向合理， 服务领域进一步拓展，服务内容日趋丰富，使以社区养老服务为重点的社区福利服务事业得到较快发展，服务对象满意率上升。据市政府年初对万户居民的抽样调查，居民对社区福利服务满意率由两年前的40%上升至75.5%。

      　　同志们，在国家民政部和省民政厅的指导下，我们在推进社会福利社会化方面作了一些有益尝试，但与其它城市比较，还有不小的差距，还有许多问题亟待认真解决。我们一定要以这次会议为契机，虚心学习先进经验，积极探索，大胆实践，推动我市社会福利社会化工作迈上新的台阶。