“星光老年之家”管理体制和运行机制探讨

作者/王秀婷、张善斌、王友道

　　[内容提要] 为应对人口老龄化的挑战，民政部决定在全国范围内实施“社区老年福利服务星光计划”，根据民政部的要求，我市自2001年下半年开始，在一年多的时间内先后投资3300万元，建成“星光老年之家”305处。为使这一利国利民的老年事业不断发展壮大，我局会同市政府调研室及各区政府，对建成项目的运作和管理机制进行了调查分析和积极探索，针对存在问题提出了对策、意见。

　　[关键词]“星光老年之家” 管理体制 运行机制

　　家庭是老年人最主要的生活领域，而家庭所在的社区是老人晚年生活的第二空间。2001年，针对我国老年人口迅速增加的问题，民政部决定在全国范围内实施“社区老年福利星光计划”，其主要内容是，以发行福利彩票的部分收入作为福利资助金，促进各地政府按照“小型分散，星罗棋布”的原则，在每个社区内建设一处老年人学习、娱乐、活动的场所，即“星光老年之家”，以实现老年人老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为的目标。根据民政部的要求，我市自2001年下半年开始，在一年多的时间内先后投资3300万元，建成“星光老年之家”305处，并对建成项目的运作和管理机制进行了积极探索，积累了一定经验。为使这一利国利民的老年事业不断发展壮大，市政府调查研究室最近会同市民政部门及各区政府对此进行了调查分析，在实地察看的基础上，对有关问题进行了研究探讨。

　　一、“星光计划”的实施取得了初步成效

　　截止去年底，我市在实施星光计划过程中共投放社会福利资金3300万元，市内四区共建成并投入使用的“星光老年之家”305处，总建筑面积65000多平方米，其中街道和社区级的296处，目前，市内四区约65%的居委会已拥有了“星光老年之家”。

　　对已建成的“星光老年之家”，有关部门和各区政府在管理和运营机制方面也进行了积极的探索。在活动内容的设置上，街道级的普遍设置了“五室一课堂”：图书阅览室、健身康复室、文体活动室、棋牌娱乐室、休闲聊天室和社区课堂；社区级的普遍设置了“三室一课堂”：图书阅览室、健身康复室、棋牌娱乐室和社区课堂。在资金筹措方面，市民政局、财政局联合制定了《青岛市社会福利金资助项目评审实施办法》，对福利金的资助原则、范围、评审和资金拨付程序、监督检查等做了详细规定，并成立了以分管市长为主任的市社会福利金资助项目评审委员会。各区政府也都将“星光计划”列入政府为民办的实事项目，拨付资金575万元用于项目的配套资金，保证了“星光计划”的顺利实施。

　　就其管理和运营模式而言，大致可分为以下几种类型：一是部分规模比较大的街道级“星光老年之家”，在管理运营形式上依托街道社区服务中心，成立了街道老年福利服务协会，负责“星光老年之家”各项管理制度和收费标准的制定以及日常管理和各项活动的组织等。二是绝大多数社区级的“星光老年之家”，依靠社区老年人自我管理、自我服务，维持了项目的正常运转。这其中，有条件的“星光老年之家”通过举办老年学校（收费标准大多在每学期每人40元左右）维持日常管理费用；一部分“星光老年之家”通过安排低保户、招募社区老年服务志愿者的方式，解决日常的管理和清洁卫生；还有一部分则依靠社区服务收入来支付日常管理费用。三是通过整合社会资源建立起来的相对独立的“星光老年之家”，主要是指军队、国家和省驻青单位的干休所、养老机构等，大多有专人负责此项工作，经协商后向社区老年人开放。四是撤村建居的社区，利用其自身的优势，对“星光老年之家”的建设、管理和运转从财力、人力和物力方面给予了充分保证。这一类型管理运行状况较好。五是“星光计划”进家庭。主要集中在市南区，共有65处。该区针对区域内居民住房条件较好而公共场地少的特点，选择部分积极性较高且家庭条件许可的老年人，通过自愿组合的方式，将“星光老年之家”直接建在居民家庭内，投资虽少，却收了较好的效果，中央电视台夕阳红栏目为此做了专题报道。

　　“星光老年之家”积极的社会作用主要体现在以下三个方面：

　　（一）从直接效果上看，实施“星光计划”已初战告捷，达到了预期目的。已建成使用的305处“星光老年之家”，街道和社区级的296处，占总数的97%，体现了星罗棋步、立足社区、面向老人、方便实用、小型分散的原则，达到了老年人不出社区就能就近享受服务的目的，老年人的生活娱乐条件得以改善，从根本上体现了各级政府为民做好事、办实事，努力实践“三个代表”重要思想的目的，从而进一步拓宽了各级党委、政府与人民群众的联系渠道。

　　（二）“星光老年之家”已成为老年人老有所养、老有所学、老有所乐、老有所为的载体。“星光老年之家”自建设之初，就深受广大老年人的欢迎，随着各项管理工作不断走向正轨，老年人已开始逐步认同这个“家”，其凝聚力开始日益增强。目前，绝大多数“星光老年之家”都开设了扑克、象棋、麻将这些普通的娱乐项目，部分老年人开始有了固定的娱乐活动场所。条件较好的“星光老年之家”有的开办了老年大学，内容以绘画、书法、健康教育为主，深受老年人的欢迎。部分老年人在积极参与“星光老年之家”活动的同时，开始主动地成为“星光老年之家”的管理者、维护者和组织者。

　　（三）“星光老年之家”已成为传播精神文明的阵地。在组织普通娱乐项目的同时，各社区还都以“星光老年之家”为中心，积极组织老年人大力开展健身、表演等各种形式的群众性活动，以先进、健康的活动占领社区这一阵地。例如，海伦社区以“星光老年之家”为载体，成立了海伦社区居民俱乐部，经过居委会积极组织，到目前，已发展到11支队伍、300多人的规模，活动内容包括合唱、京剧票友演唱、竞技麻将、舞蹈、腰鼓表演、书画、文学歌曲创编、时装表演、健身等，并做到了天天有活动，月月有讲座，重大节日有演出。八大湖社区“星光老年之家”自去年9月建成后，居委会组织几名老党员出面管理，到目前积极参与活动的老年人已有200多人。同时，通过耐心开导和情感的交流，将一名迷恋于法轮功的老人逐步吸引到“星光老年之家”的活动中。目前，这位老人已成为该社区老年之家的热心管理者，在他的带领下，社区内原14名修炼法轮功的人员再无一人修炼。

　　二、进一步加强“星光老年之家”建设与管理的几点建议

　　我国已于1999年提前进入了老龄化社会。到去年底，我市60负以上老年人口也已达71.57万，占全市人口总数的14.95%（市北区和四方区则分别高达16.94%、16.34%）。解决好老年人的社区养老问题，使老年人度过一个健康、充实、欢乐的晚年，不仅能在较大程度上解除家庭的后顾之忧，为家庭其他成员全力投入到本职工作创造有利条件，而且也是一个城市甚至是整个社会文明进步的体现，同时也是从根本上铲除法轮功等反动组织得以生存的土壤，从而为社会稳定、精神文明建设乃至整个社会的和平健康发展发挥积极的作用。

　　“星光老年之家”是一项十分重要的老年服务事业，经过一年多的实践，已体现出较强的活力。但是，由于这项工作开展时间较短，缺乏应有的经验模式，在建设、管理和运作等方面还存在一些问题：一是由于宣传不到位，许多领导干部和群众认识不够，部分已建成的“星光老年之家”没有充分发挥作用；二是大多数社区级“星光老年之家”由于场地小、条件差、功能少，难以满足广大老年人的需求，老年人参与的规模和程度不够广泛深入；三是由于设施、功能及活动项目相对类同、单一，在一定程度上不太符合不同社区、不同职业老年群体的实际需要；四是“星光老年之家”建成后的正常管理和运转缺乏足够的资金保障；五是缺乏规范的管理制度和管理体系。 针对上述问题，为使我市的“星光老年之家”事业健康发展并不断壮大，充分发挥其在社区老年服务中重要作用，我们认为，必须认真解决发展中的问题，并研究探讨长远发展的体制和机制问题。为此，提出如下建议：

　　（一）从指导思想上首先必须充分认识到“星光老年之家”不仅仅是一个活动场所，而是加强广大老年人精神文明建设的一个组织和载体。我国是一个老年人口大国，老年事业既是一项新型的社会事业，也是一种大有可为的新兴产业，各级政府都应把“星光老年之家”的建设与管理作为一项重要事业抓好，并结合实际，从政策上及人、财、物力的安排上积极引导、扶持，使之不断壮大，逐步向行业化、专业化、规范化发展。其次，在现阶段应进一步明确“星光老年之家”的福利性和公益性，根据当地经济情况和消费水平，不收费或适当收费，并通过强化组织化程度来不断提高“星光老年之家”的吸引力、凝聚力和影响力。三是在设施、功能及活动内容的设置上必须以老人为本，充分考虑老年人这一特殊群体在生活、精神方面的不同需求和其在地域、性别、文化、习俗、家庭、收入等背景的差异，更多地体现出老年消费的专业化和多元化特点，努力调动基层的积极性和创造性，不断创造总结出适合老年人需要的新作法和新经验。四是在实事求是的基础上逐步推广“星光计划”，不贪多求快图表面形式，不以发展数量为最终目标，坚持建管并重，软硬件并重，在规划建设之初，就应充分考虑今后的发展与管理，努力实现建设一处，管好一处，成功一处，逐步使“星光老年之家”的星星之火呈现出燎原之势。

　　（二）在建设中应根据以上指导思想和发展原则，坚持以社区为主、星罗棋布、稳步推进。在制定各项指标、规范、标准、考核办法以及资金拨付等方面不搞一刀切，而应实事求事，因地制宜，分门别类地给予指导和扶持。首先，把建设重点放在社区，并充分考虑老年人的实际需要，做到活动场地和设施的建设室内室外相结合。对条件较好、场地合适的社区，结合“星光老年之家”的建设，配套建设健身路径等相应的设施。建议市体育局和市民政等部门积极配合，统一行动，把我市的社区健身路径建设和星光老年之家计划有机结合起来，为实现共同的目标而努力。其次，在新项目建设中，应充分利用社区内现有的闲置房屋和设施，对现有资源加以整合，做到因地制宜，宜大则大，宜小则小，宜分散则分散，宜集中则集中，并给基层以创新探索的空间。如把“星光计划”进家庭这一模式作为“星光老年之家”的形式之一，加以宣传推广。三是应在新建小区的规划方面考虑到老龄化速度加快的趋势，特别是在人口密度较大的居住区域，作到合理布局，预留和安排好老年人和群众活动场所。

　　（三）在管理方面，首先要充分认识到规划建设是龙头，管理是根本，继续推行社区老年人自我管理为主，街道、居委会和相关部门指导监督的模式，总结完善现有规章制度，使各项管理工作进一步走向规范化，同时研究制度我市“星光老年之家”的管理规章。要强化活动的组织化程度，以活动为管理运行的总抓手，依托于“星光老年之家”，不断丰富老年人的物质文化生活，提高其思想观念和文化艺术素养。需要强调的是，应努力挖掘社区人才潜力，充分调社区老年人的积极性和创造性，力求使学习、健身、文娱等各种活动组织得丰富多彩，对老年人形成强烈的吸引力和凝聚力。 其次从今后发展看，我市应积极探索建立“星光老年之家”的组织管理体系，如在市、区两级“星光计划”办公室的基础上，在全市范围内自上而下建立“星光老年之家”管理协会，具体负责“星光老年之家”的日常管理和各项活动的组织开展，实现“星光老年之家”的自我管理、自我服务和自我发展。其职责：一是负责协会内各项规章制度、收费标准及行业发展规划的制定与落实，处理协会内的各种事务。二是负责各“星光老年之家”的日常管理和各项活动的组织开展。三是配合各级政府和有关部门对“星光老年之家”的日常管理和各项活动的开展以及资金的使用进行监督、检查。四是组织对有关人员的培训教育和业务交流。五是筹措、募集“星光老年之家”发展资金。政府部门则应把主要精力用于制定规划、研究政策、依法审批和监督检查上来，用到总结推广先进经验，协调解决实际问题，营造和引导有利于社区“星光老年之家”发展的大环境上。在初始阶段，应给社区以更大的发展和创新空间，开展创建示范社区活动，注意及时发现、总结和推广先进经验。

　　另外，为促进老年事业的发展，我市已先后设立了老龄办、老年体育协会、老年艺术协会等机构和组织，并在多年的工作和各项活动的组织管理方面积累了丰富的经验。目前，涉及老年事业的组织和管理机构主要有：1、市区两级设立的老龄办，街道办事处行政科则指定专人负责，隶属老龄委管理；2、在市、区街道三级设立的老年体育协会，隶属体育部门管理，其中市老年体育协会有5个行政编制，区老年体育协会至少有1个行政编制，街道办事处则由一名副书记兼职负责，具体事务由街道文化站协调处理。3、市、区设立的“星光计划”办公室，隶属民政部门管理。我们认为，为促进我市老年事业的发展，从长远看，我市应充分整合现有的管理和人力资源，通过改革，在管理方面建立统一领导体系和组织机构，自上而下形成合力，共同推动我市老年事业的发展。

　　（四）在日常运转经费的安排方面，目前也迫切需要一个规范统一的管理办法。在前一阶段，我市投放的福利资助主要用于“星光老年之家”的硬件设施建设，而没有更多地考虑到其后期运转。由于“星光老年之家”刚刚起步，只有不收费或低收费才能吸引老年群体，加上各居委会普遍经济收入有限，“星光老年之家”的运转经费不得不依靠四处化缘、招收志愿者、或用社区服务收入弥补等方式维持。但这并不是长久之计，因此，一是考虑到“星光老年之家”的福利性、公益性，建议从福利资助金中预留出部分运转资金，宁可少建一部分项目，也要保证建成项目的正常运转。在运转资金的补贴原则上，一方面要保证所有的“星光老年之家”都能够正常运转，另一方面要体现奖勤罚懒、奖优罚劣、优胜劣汰的原则，通过评定，对凝聚力强、参与人员多、项目设置适宜、活动内容丰富多彩的“星光老年之家”，给予大力的奖励和支持，以期实现激励先进、好上加好的目的。二是应尽快落实市委、市政府《关于开展创建全国社区建设示范城市的意见》（青发〔2002〕6号）的精神，按照每百户每年3500元的标准，将资金拨付到居委会，在解决居委会经济困难的同时，为老年集体活动提供一定的资金支持。三是针对约三分之一左右的社区级“星光老年之家”由于使用了原物业公司或其他经营性用房而必须缴纳更多的水电费问题，尽快协调有关部门按照《关于社会福利机构用水、用电、用气及电话安装享受优惠政策的有关规定》（青民福〔1999〕256号）的有关政策予以减免。四是鼓励“星光老年之家”大胆创新，积极探讨有偿为企业冠名、与企业联姻或联谊、争取企事业单位赞助等形式，一方面可筹措运转资金，增强其自我完善与发展的能力，另一方面还可以扩大老年活动范围，丰富活动内容娱乐趣。